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审计工作中有关问题的认识

——答“价值中国”网的提问

 
   
     价值中国:审计是社会政治经济发展到一定阶段的产物,并随着社会经济的发展而扮演着越来越重要的角色。我国实行改革开放,建立的市场经济体制,其核心也就是信用经济。审计作为建立总体的经济诚信基础的一种重要手段,也适逢了一个重大的历史性机遇。郝厅长作为资深的政府审计工作专家,请您为“价值中国网”全国的读者们介绍一下我国审计工作目前的基本情况。
郝志远简介
    
     郝
:这个题目比较大。我作为一个地方审计机关的负责人,很难对目前我国审计工作的基本情况作出准确的全面的分析。我只能谈一点个人的认识。我认为,经过二十多年来的实践,伴随着我国改革开放和经济社会不断发展的脚步,我国的审计工作也经历了一个产生、发展、深化的过程。当前我国审计工作已经步入有史以来最好的一个时期,面临一个历史上难得的发展机遇期。主要特征是:第一,在我国依法治国、依法行政不断加快的过程中,中国共产党和各级国家机关正在把审计监督作为加强社会主义民主政治建设、强化对权力的监督制约的重要手段,审计的作用日益明显,审计法制建设也不断健全,依法审计已经和正在成为依法治国、依法行政的一个重要组成部分。第二,审计在维护财政经济秩序、促进国民经济持续健康快速发展、促进廉政建设等方面所发挥的作用越来越大。审计署2004年的工作成绩及其所引起的强烈社会反响就说明了这一点。地方各级审计机关的工作也发挥了越来越好的效果。第三,各级政府机关以及国有、国有控股的企业事业单位接受审计监督的自觉性日益提高,社会各方面对审计的了解、理解和认识日益提高,强化审计监督正在成为广大人民群众和社会各界的共识。第四,审计机关自身建设不断加强,方法、手段不断改善,审计工作的总体水平不断提高,正在朝着法制化、科学化、现代化的方向迈进。
    在我国社会主义市场经济体制不断完善,与社会主义市场经济相适应的诚信体系不断形成的过程中,审计以它特有的手段,将发挥其不可缺少的重要作用。国家审计机关的工作重点是国家财政资金管理使用情况的真实、合法、效益。在社会主义市场经济秩序中,起支配和关键作用的还是国家机关和国有、国有控股企业。不断强化审计监督,无疑是社会主义市场经济健康发展的重要保证。

    


    汉族,男,1952年11月15日生,在职研究生学历,现任山西省审计厅厅长、党组书记。副研究员任职资格。1991年起任山西省监察厅副厅长、中共山西省纪委常委,兼任山西省纠正行业不正之风办公室主任。1983年起在我国首次提出建立征集人民群众建议制度的设想,1988年2月在山西省人民政府领导下主持创立了我国第一家征集人民群众建议的政府机构——山西省人民政府群众建议征集处,任处长。1989、1991年两次分别被《中国青年》杂志和有关方面提名为中国十大杰出青年候选人。1997年5月他作为全国纠正部门和行业不正之风先进工作者受到国务院纠风办通报表彰。著有《公民建议论》、《追求——通向民主的桥梁》等著作。


   

    价值中国:自从1983年9月国家审计署成立以来,我国审计法规先后经历了“暂行规定”、“审计条例”和“审计法”三个发展阶段。审计法规中对政府审计对象的规范经历了一个不断演进的过程。这几个阶段的审计法规对审计对象的确认和管理有什么不同之处?
 

     郝
: 从1983年3月8日《国务院关于地方各级审计机关设置和人员编制问题的通知》到第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《中华人民共和国审计法》,我国法律、法规对国家审计机关审计对象的规定经历了一个不断演进的过程。表现为具体表述由粗略到具体、审计范围不断扩大、审计力度不断加大。这个过程是与我国法制建设的进程、改革开放的进程相适应的,体现了我国法制建设不断加强的过程,体现了我国经济体制不断改革和完善的过程,也体现了在我国对外开放不断扩大的过程中审计也在不断与国际接轨的过程。为了更好地了解这些变化,我们可以把不同时期我国审计法律、法规对审计机关任务的不同表述作一对比:
    1983年3月8日《国务院关于地方各级审计机关设置和人员编制问题的通知》中规定:
    审计机关的主要任务是:“对政府各部门、地方各级人民政府的财政收支,对国家财政金融机构和企事业组织的财务收支,进行审计监督。”
    1985年8月29日发布的《国务院国务院关于审计工作的暂行规定》中对审计机关的任务作了如下规定:
    “审计机关的主要任务是:
    (一)对财政计划,信贷计划的执行及其结果,进行审计监督。
(二)对国营企业事业组织、基本建设单位、金融保险机构的财务收支及其经济效益,进行审计监督。
(三)对行政机关,中国人民解放军和有国家资金或接受国家补助单位的财务收支,进行审计监督。
(四)对严重侵占国家资财、严重损失浪费及其它严重损害国家利益等违反财经法纪的行为,进行专案审计。
(五)对国家利用国际金融组织贷款的建设项目、联合国专门机构援建项目的财务收支,进行审计。”
1988年10月21日国务院第二十二次常务会议通过发布、自1989年1月1日起施行的《中华人民共和国审计条例》对“审计机关的主要任务”作了如下规定,较“暂行规定”更为具体:
“审计机关对下列单位的财政、财务收支进行审计监督:
(一)本级人民政府各部门和下级人民政府;
(二)国家金融机构;
(三)全民所有制企业事业单位和基本建设单位;
(四)国家给予财政拨款或者补贴的其他单位;
(五)有国家资产的中外合资经营企业、中外合作经营企业、国内联营企业和其他企业;
(六)国家法律、法规规定应当进行审计监督的其他单位。
第十三条 审计机关对前条所列单位的下列事项,进行审计监督:
(一)财政预算的执行和财政决算;
(二)信贷计划的执行及其结果;
(三)财务计划的执行和决算;
(四)基本建设和更新改造项目的财务收支;
(五)国家资产的管理情况;
(六)预算外资金的收支;
(七)借用国外资金、接受国际援助项目的财务收支;
(八)与财政、财务收支有关的各项经济活动及其经济效益;
(九)严重侵占国家资产、严重损失浪费等损害国家经济利益行为;
(十)全民所有制承包经营责任的有关审计事项;
(十一)国家法律、法规规定的其他审计事项。”
1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的《中华人民共和国审计法》对“审计机关的职责”作出了较“条例”更为明确具体的规定:
“第十六条 审计机关对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算,以及预算外资金的管理和使用情况,进行审计监督。
第十七条 审计署在国务院总理领导下,对中央预算执行情况进行审计监督,向国务院总理提出审计结果报告。
地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下,对本级预算执行情况进行审计监督,向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。
第十八条 审计署对中央银行的财务收支,进行审计监督。
审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益,进行审计监督。
第十九条 审计机关对国家的事业组织的财务收支,进行审计监督。
第二十条 审计机关对国有企业的资产、负债、损益,进行审计监督。
第二十一条 审计机关对与国计民生有重大关系的国有企业、接受财政补贴较多或者亏损数额较大的国有企业,以及国务院和本级地方人民政府指定的其他国有企业,应当有计划地定期进行审计。
第二十二条 对国有资产占控股地位或者主导地位的企业的审计监督,由国务院规定。
第二十三条 审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算,进行审计监督。
第二十四条 审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支,进行审计监督。
第二十五条 审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支,进行审计监督。
第二十六条 除本法规定的审计事项外,审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项,依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。
第二十七条 审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项,向有关地方、部门、单位进行专项审计调查,并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。”
    从1983年到1994年的十多年中,从“通知”、“暂行规定”、“条例”到“审计法”,审计法律法规不断完善,审计逐步走上了规范化、法制化的轨道。其中最重要的变化是1995年1月1日“审计法”施行以来,各级审计机关开展了对本级预算执行情况和其他财政收支的审计,并向本级人民政府报告审计结果,各级政府向人大常委会作审计工作报告和整改情况报告。审计工作进一步置于人民代表大会极其常委会的监督之下,审计的透明度进一步加强。
 
     价值中国:企业改制是推动企业转换经营机制的一项重要措施,加强政府审计部门在企业改制过程中的审计工作十分必要。政府审计在企业改制过程中扮演着什么样的角色?在针对不同所有制的企业改制中,政府的审计工作又有什么不同特点呢?
 


     郝
: 在国有和国有控股、国有资产占支配地位的企业深化改革的过程中,审计机关应当通过认真履行监督职能,防止国有资产的流失,保障改革的顺利进行。在企业改革中,有时会出现管理脱节,人心不稳的现象,这种情况下最容易给一些人造成混水摸鱼、转移资产的可乘之机。有的主管部门平时疏于管理,对企业债权、债务和生产、经营等方面情况处于失控状态,一些人借体制混乱、缺乏监督之机,利用职务之便大肆贪污、挪用、侵吞国有资产。一些动机不纯的人,把国有企业改制当成 “最后的晚餐”,把国有资产当成“唐僧肉”,有的甚至认为企业改制是个人发财的“最后一次机遇”,机不可失,“不捞白不捞”,以各种手法,疯狂地掠夺国有资产。这样的反面典型已有不少。这是我们在深化国有企业改革中必须高度警惕的。要注意研究国有企业改革中国有资产流失现象的规律,改进审计方法,有效地发挥审计监督的作用,为国家、为人民看好门,为改革把好关。同时,还要通过发挥审计监督的作用,加强对国家有关企业改革的各项法律、法规、政策贯彻执行情况的监督检查,维护国家政令畅通,促进改革的不断深化和企业的健康发展。
    对于其他所有制企业的改革,国家充分尊重资产所有者的自主权,维护资产所有者的合法权益,主要依靠严格执行法律来规范、引导他们依法经营,健康发展,依靠加强市场监管、加强宏观调控,来保障公平竞争,充分发挥市场在资源配置方面的主导作用,促进资本和各种生产要素最大限度地自由合理流动,在保证国有经济占主导地位的前提下,鼓励非公有制经济的发展。按照《中华人民共和国审计法》规定,国家审计机关不介入与国家财政资金和国有资产无关的领域。

 
     价值中国:审计署提出来2003年到2007年“两个并重”,就是财政财务收支的真实合法与效益审计并重,审计与专项审计调查并重,这里面强调效益审计和专项调查审计,请郝厅长为我们解读一下效益审计包含哪些具体内容和现实的意义,在执行层面目前又存在哪些问题?
   

     郝
:效益审计是现代审计的主流,是世界主要市场经济国家通行的主要审计方式。逐步加大效益审计在审计工作中的分量,也是我国审计工作的发展趋势。审计署《五年规划》中要求,今后要实行真实合法审计与效益审计并重,这是审计工作指导思想的一个重要转变。效益审计就是利用专门的审计方法,依据一定的审计标准,对被审计单位资源利用效益、经济活动的有效性进行监督和评价,促进资金使用和经济活动效益实现最大化。
    效益审计的开展是一项系统工程。技术难度较大,对审计方法手段有较高要求,审计风险较大。全面开展效益审计,在立法、内部工作制度、人才、技术等多方面都需要一定的保证条件。
    长期以来,由于我国财政经济领域不真实、不合法的现象较多,审计的主要注意力放在了通过真实合法审计维护正常的财政经济秩序方面。同时,我国审计机关在队伍建设、审计人员素质、审计方法手段等方面还不适应全面开展规范的效益审计的要求,还没有较完整的效益审计法律法规体系和科学可行的效益审计评价标准。从目前的状况向效益审计为主过渡,有一个过程。在今后一定时期内,实行真实合法审计与效益审计并重,是一种正确的选择。
    目前开展效益审计的范围,主要是在对财政性资金审计方面,通过审计促进提高财政资金管理水平和使用效益。目前的效益审计还应以揭露问题为主,重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题,而不可能象国外那样搞全面的效益评估,开展效益审计不能完全照搬国外绩效审计的模式,必须从我国的国情出发,积极探索中国特色的效益审计路子。为了有效地推进效益审计的开展,应当加快有关效益审计的立法工作,强化审计队伍的自身建设,完善审计人员的知识结构、专业结构,使之适应开展效益审计的需要,要积极总结过去多年审计工作中涉及效益审计的成功经验,积极开展效益审计试点,在实践中不断积累经验,完善提高。
    审计调查是《中华人民共和国审计法》规定的审计机关的一项重要职权。审计法第二十七条规定:“审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项,向有关地方、部门、单位进行专项审计调查,并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。”《审计署2003至2007年审计工作发展规划》指出,今后审计工作要做到审计与审计调查并重,这是一个具有重要意义的转变。审计调查在方法和手段上较之审计更为灵活,便于在比审计更为广泛的领域了解情况,发现问题,进行深入研究,提出建议,为宏观决策服务。在审计工作中更多地运用审计调查的方式,是对审计手段的必要补充,有利于增强审计工作的效果,拓宽审计工作的视野,提高审计工作的整体水平。

    价值中国:银行是国民经济中非常重要的组成部分,国有商业银行内部审计在评价和监督银行内控机制的有效运转,保障银行各项经营的合法、稳健、理性方面起到不可替代的作用。但目前国有商业银行内部审计存在着机制不健全、审计技术落后、审计部门力量薄弱等种种问题,郝厅长您认为要解决这些问题应该从什么角度着手?
 

     郝
:我国国有商业银行内部审计制度对保证银行正常经营。防范金融风险发挥了重要作用。但是,种种现象表明,国有商业银行内部审计的机制存在重大缺陷、技术手段落后、力量不足等问题至今十分突出,必须采取有效措施加以解决。我认为,以下一些措施是应当考虑的:
    第一,严格执法。长期以来,我国国有商业银行系统虽然有着名目繁多的内控制度包括内部审计制度,但是许多案件的发生表明,这些制度未能充分发挥对一些违法违规行为的防范作用。同时,在一些案件发生后,处理不严,很多法律法规规章并未得到严格执行,违法违规行为不能得到应有的严格制裁,因而也就失去了对于更多具有轻微违法违规行为的人员给予应有震慑和教育的机会,也失去了使更多干部职工及时从中受到应有启示和教益的机会。今后应当在“严”字上下工夫,做文章。如果做不到“有法必依,执法必严”,再多的法、再多的制度都将会成为一种美丽的摆设。
    第二,深化改革,完善体制。建立责权明确、协调有序的规范的银行业法人治理结构,同时在这一体系中设立有权威的、能够正常开展工作的内部审计机构。首先必须进一步明确究竟谁对银行的正常经营和资产安全负责,进而解决内部审计机构对谁负责的问题。只有明确了内部审计机构的地位、职责、权力、义务、风险,它才有可能更好地发挥作用。任何一个机构,如果它从来都不需要承担什么责任,那么它自然也就可以无所作为。谁需要某一机构发挥作用,谁就应当支持这个机构的工作,为它提供开展工作的必要条件,如果没有人需要它、没有人支持它,那么它也就可以不做工作了。任何一个机构,只有当它承担了一定责任时,它才会努力,一般来说,它所承担的责任和工作的努力程度是成正比的。
    第三,充实国有商业银行内部审计机构的力量,完善其工作程序,为内部审计机构配备一流的审计人员并下大本钱培训,以现代化、信息化的标准改造和改善其工作条件。使银行内部审计机构能够及时掌握开展工作所必须的相关的巨大的信息量,通过反应灵敏的现代化手段及时发现和问题。
    第四,牢固树立科学的发展观和正确的政绩观,以科学的正确的方法和指标考核银行的工作。一些金融机构的领导干部不大喜欢发现问题,或者不大喜欢多发现问题,在发现问题后,也往往喜欢大事化小、小事化了。除了一些同志缺乏正确的政绩观外,上级领导机关对下级单位检查考核的方法不科学也是一个重要原因。如果发现问题多了、大了就要扣分,就不能当先进,有些单位可能就会产生把一些问题掩盖起来或者淡化处理的动机。我认为,一个部门、单位发生重大违法违规问题固然应该依法追究有关人员的责任,但对于瞒案不报或者压案不处的行为应当有更为严厉的追究。否则就无法解决目前司空见惯的一些问题。
   
    价值中国:随着金融竞争的日趋激烈,各家金融机构积极开展了形式多样的金融创新业务,金融创新为金融机构带来了新的发展契机,同时也加大了金融风险。要控制由创新带来的风险,金融机构内审(稽核)是重要手段之一,但在具体实施方面需要注意哪些问题?审计部门和银行部门各自的责权是什么?
 
 
    郝
:这个问题与前一个问题是相关的,解决了前面的问题,这个问题也就迎刃而解了。银行内部审计机构应当隶属于董事会,审计必须具有一定的独立性、权威性,否则就难以开展工作,就会名存实亡。
   
 
    价值中国:2004年证监会颁布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》和《上市公司治理准则》,明确要求企业的董事会要设立审计委员会等专门委员会,这必将有效促进上市公司法人治理结构的完善和公司内、外部审计的健康发展。但如何才能发挥审计委员会的作用,以及如何确保审计委员会的独立性呢?
 
 
     郝
: 审计委员会的独立性来自法律法规规章的权威性。在一个法制国家,应当有法必依,执法必严,违法必究,而不能以任何个人的好恶为转移。当然,对审计委员会制度执行中的经验和问题,也应当及时总结,不断完善。
 
    价值中国:感谢郝厅长为大家解释了这么多关于审计工作的专业问题,我们的读者应当有了一次很好的学习和借鉴的机会。最后还有一个问题,就是关于内部审计外部化。内部审计外部化最先是由安达信、安永、毕马威等全球知名的咨询机构提出的。它们认为内部审计是企业的一个成本中心,不能为企业增加价值,因此极力说服企业关注于自身的竞争优势,将内部审计交给外部咨询机构来完成。那么内部审计究竟能否外部化?这与企业的所有制性质有关吗?
 
 
     郝
:对于所谓“内部审计外部化”,我是不赞成的。而且实践证明这条路是走不通的。
    就国内来说,我国社会主义市场经济体制决定了内部审计的重要地位。《中华人民共和国审计法》第二十九条规定:“ 国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的金融机构和企业事业组织,应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。各部门、国有的金融机构和企业事业组织的内部审计,应当接受审计机关的业务指导和监督。”多年来的实践证明,内部审计对于加强政府机关、国有金融机构、国有企业、事业单位的内部控制,提高经济效益发挥了重要作用。有些单位内部审计工作开展得不够好,不是由于内部审计不重要,而是由于改革不到位,体制上还存在某些障碍,加之人们对内部审计的认识也有一个不断提高的过程。可以预见,我国社会主义市场经济越是发展,内部审计越是需要加强,这是一个不可逆转的趋势。
    从国际范围来看,在美国安然公司、安达信会计师事务所事件发生以后,公司的内部审计普遍受到了更为广泛的关注和重视,公司的内部审计职能普遍得到了加强,内部审计面临着新的机遇和挑战。由于安然公司和世通公司内部审计人员揭露公司内部重大问题的卓越表现,使内部审计的作用得到了公众和监管部门的肯定,不仅使全世界的内部审计工作者认识到内部审计工作责任的重大,也使决策层、管理层对内部审计的必要性和重要性有了新的认识。2002年7月23日,国际内部审计师协会在对美国国会的建议中指出:一个健全的治理结构是建立在有效治理体系的四个主要条件的协同之上的,这四个主要条件是:董事会、执行管理层、外部审计和内部审计。在司法机构和管理机构的监管下,这四个部分是有效治理赖以存在的基石。可见,有效的内部审计是公司治理结构中形成权力制衡机制并促使其有效运行的重要手段,是公司治理过程中不可缺少的组成部分。
2001年来,在公司治理方面,先后有20多个国家颁布了有关的法令、准则,以推动更有效的公司治理。
    在强化公司治理方面,国际内部审计已逐渐形成三种职能趋势:强化报告关系、协助董事会完成其职责、评价整个组织的道德环境。
    在推动更有效的公司治理方面,最重要的举措是加强审计委员会的职责。在安然公司财务丑闻曝光之前,美国的公司治理结构大多为三位一体,即董事会、高级管理层和外部审计(会计事务所)。但是,安然公司、世界通讯等公司的财务丑闻充分证明,三位一体公司治理结构的主要缺陷在于:
    1、由高级管理层聘请中介机构的外部审计,使会计事务所自身的利益与公司高级管理层密切相关。例如,安达信会计师事务所在安然公司精心策划的财务丑闻中,既是受害者又是作恶者,当财务丑闻曝光后,他们还销毁了1000多份审计文件,因而也就直接导致了这家“百年老店”会计师事务所的破产。
    2、内部监督机制不健全,内部审计缺乏相对的独立性。在安然和世界通讯公司财务丑闻爆发之前,美国的相关法律并没有明确规定审计委员会和内部审计的职能。许多公司的内部审计机构向公司高级管理层报告工作,审计的内容、范围和结果报告受到管理部门的限制,致使董事会无法全面了解公司经营管理和财务的真实状况。
    《萨班尼斯—奥克斯莱法案》的颁布弥补了美国上述公司治理结构的缺陷。该法案要求公司的审计委员会发挥更加积极的作用,要求所有的上市公司对其内部审计职能是否得到充分发挥出具有关的证明。显然,该法案的规定有助于完善四位一体的公司治理结构。
    实践证明,审计委员会在完善公司治理结构方面具有以下不可替代的作用:
   第一,审计委员会的作用弥补公司三位一体治理结构的缺陷,强化了公司治理机制。《萨班尼斯—奥克斯莱法案》对审计委员会做出的具体规定是:(1)审计委员是独立的成员;(2)监管会计、财务报告程序,进行审计;(3)至少要有一位财务专家;(4)建立通畅的能够让员工反馈问题的沟通渠道──“热线电话”;(5)拥有聘用独立顾问的权利;(6)事前批准将由外部审计师提供的服务。
    第二,采用审计委员会这种内部监督机制,可以避免由高级管理层直接聘请会计师事务所和决定审计费用的现象,从而强化对公司管理层的监督功能。
第三,在审计委员会领导下的内部审计机构,受公司董事长的直接领导,地位比较超脱,有较强的独立性和权威性,其工作范围不受管理部门的限制,能够确保审计结果受到足够的重视,进而提高内部审计的效率。
    第四,审计委员会可以充分利用内部审计机构的资源优势,更好地履行职责。
近年来,在国际范围内,不少公司还明确要求内部审计在企业文化和道德建设方面发挥其独特的作用。
    安然和世通公司审计失败,教训十分深刻。其中最重要的是暴露了外部审计和内部审计都存在着一个致命的缺陷──缺乏独立性。这一教训也从反面促使人们作出深刻的反思,重新认识内部审计在公司治理中的重要性和必要性,前所未有地加强内部审计工作,全方位地发挥内部审计的重要作用和独特功能,这对全球领域的内部审计不能不说是一件大好事,内部审计正面临着一个前所未有的发展机遇期,我国的内部审计也当乘势而上,在深化改革、完善社会主义市场经济体制、实现社会主义现代化建设的宏伟目标的过程中大显身手。

 
   
   

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